Idee in Campus Articles Series, 2001
8 gennaio 2001
Anglo e protestanti. Cioè meno corrotti
di Massimiliano Marcellino ( IGIER-Università Bocconi)
Nell´era di Mani Pulite la parola corruzione era spesso nei titoli di prima pagina dei giornali e ancora oggi è, purtroppo, abbastanza frequente. I giornalisti si occupano, giustamente, di chi, come e perché abbia consegnato o ricevuto la famigerata "bustarella", ma se vogliamo cercare di capire perché questo fenomeno sia così diffuso, non solo in Italia, e come combatterlo, dobbiamo guardare ai motivi giuridici, economici, sociali e politici che possono favorirne l´emergere e la diffusione. Un buon riferimento bibliografico è lo studio di Daniel Treisman, pubblicato nel Journal of Public Finance (n. 76, 2000), che è proprio dedicato ad un confronto internazionale delle cause della corruzione. Il punto di partenza per studiare la corruzione è chiedersi quali siano e da cosa dipendano i costi e i benefici per un dipendente pubblico che usi il suo ruolo per favorire interessi privati. Il costo più evidente è quello di essere scoperto e punito. Tale costo dipende molto dalla struttura del sistema legale di un Paese e dal comportamento del suo sistema giudiziario. Un sistema legale come quello britannico, che in origine fu sviluppato per tutelare gli interessi del parlamento e dell´aristocrazia dalle pretese eccessive dei monarchi, garantirà i cittadini contro la corruzione più di un sistema legale di derivazione napoleonica o bismarckiana, finalizzato all´affermazione dello Stato e al controllo della vita economica. Inoltre, il sistema giudiziario britannico è molto più attento alla stretta applicazione delle procedure indipendentemente dalle gerarchie e dalle conseguenze negative che questo può avere nel preservare l´ordine sociale, cosa non sempre condivisa da altre culture legali.
L´entità della punizione
L´entità della punizione è anche rilevante. Oltre al chiaro disincentivo rappresentato dalla pena detentiva o pecuniaria, c´è anche l´aspetto di emarginazione sociale, che sarà minore in società tradizionali, nelle quali il confine tra il rendere omaggio al potente e la corruzione è spesso sottile. Un disincentivo alla corruzione è anche rappresentato da un buon livello di retribuzione dei dipendenti pubblici e da prospettive di avanzamento di carriera, che rendono molto elevato il costo di perdere il lavoro. D´altra parte, una carriera molto lunga nel settore pubblico aumenta le opportunità di corruzione, sia per la migliore conoscenza del sistema, sia perché il funzionario corrotto acquisisce nel tempo credibilità come dispensatore di favori. Quello della credibilità è in effetti un problema molto importante, dato che il corrotto che non mantiene l´impegno preso non può essere sanzionato ricorrendo alla legge. Il ruolo di controllo da parte della così detta "società civile" è anche importante per prevenire la corruzione. Possiamo quindi aspettarci che in Paesi con una cultura democratica più radicata e un maggior livello di impegno civico la corruzione sia minore. Queste caratteristiche sono in genere associate ad un maggior livello di sviluppo economico, di educazione, di consapevolezza dei propri diritti e ad una più chiara separazione tra sfera pubblica e privata
Un altro fattore importante da considerare è la religione. Oltre all´ovvio disincentivo individuale che le accomuna, religioni più organizzate gerarchicamente, come il Cattolicesimo e l´Islam, sono tipicamente associate ad un maggiore rispetto dell´ordine costituito, ad esempio dei funzionari pubblici, in confronto a religioni più individualistiche, come il Protestantesimo. Inoltre, nei Paesi di religione prevalentemente protestante, spesso la separazione tra Stato e Chiesa è maggiore di quanto non sia, ad esempio, nell´Islam, cosa che ha favorito una maggiore funzione di controllo e di denuncia di comportamenti scorretti del potere politico da parte delle autorità religiose.
Venendo ai potenziali vantaggi per un funzionario pubblico corrotto, questi dipenderanno in generale dall´entità dei benefici che può garantire. Maggiore e più complesso il livello di intervento dello Stato nell´economia, sotto forma di regolamentazione, imposizione fiscale, presenza di imprese pubbliche o a partecipazione pubblica, etc., maggiori i possibili benefici privati derivanti da uno scorretto comportamento pubblico. Possiamo aspettarci conseguenze simili da un basso livello di concorrenza nei mercati, una minore apertura verso l´estero, una maggiore dotazione di risorse naturali e una elevata frammentazione etnica, ovvero, la presenza di gruppi etnici poco integrati con il resto della società e possibilmente in competizione tra loro.
Due ultimi, importanti, elementi da considerare sono il ruolo della forma dello Stato e della struttura del sistema elettorale. Uno Stato federale potrebbe creare competizione tra i diversi livelli di governo e in questo modo incentivare un comportamento corretto dei funzionari pubblici. Se però le competenze dei diversi livelli di governo sono chiaramente separate e complementari, allora i funzionari diventano in pratica dei monopolisti in ciascun livello decisionale e potrebbero trarre maggiori benefici da una condotta scorretta. Inoltre, la più frequente interazione e in genere la miglior conoscenza personale delle autorità locali lascia pensare che a questo livello di governo ci siano maggiori opportunità per un comportamento deviante.
Stato ed elezioni
L´importanza del sistema elettorale nel prevenire o meno la corruzione è investigata in un lavoro di Persson, Tabellini e Trebbi. Anche nel "mercato elettorale" un maggior livello di concorrenza dovrebbe portare a meno corruzione. Quindi, distretti elettorali molto ampi e un sistema elettorale maggioritario sarebbero preferibili. Infatti, un elevato numero di elettori che vota per dei candidati specifici invece che per una lista associata ad un partito (come nel caso di un sistema proporzionale), dovrebbe indurre i politici attualmente in carica e intenzionati a ricandidarsi ad un maggiore impegno verso tutta la collettività.
Dopo avere analizzato molti fattori che in teoria potrebbero influenzare il livello di corruzione di un Paese, dobbiamo ora chiederci in pratica quali siano quelli più importanti. Ma come misurare il livello di corruzione? Una misura attendibile è fornita da una media dei risultati di diversi sondaggi sulle opinioni di imprenditori e residenti circa il livello percepito di corruzione. Le analisi di Treisman e di Persson, Tabellini e Trebbi, utilizzando indici di corruzione costruiti in questo modo per più di 80 Paesi, portano ad alcuni risultati interessanti. La religione protestante, un sistema legale e giudiziario di tipo britannico e un elevato livello di sviluppo economico sono associati a più bassi livelli di corruzione, così come una democrazia radicata e di antiche origini, unitamente ad una struttura centralizzata dello Stato, sebbene l´ultimo risultato sia stato contraddetto in altre analisi. Invece, un sistema elettorale proporzionale, con distretti elettorali piccoli e voto di lista tipicamente incentivano un comportamento scorretto.