© Gil Carlos Rodriguez Iglesias, 1996
European University
Institute, Jean Monnet Chair Paper RSC No 96/41
Le titre de ma conférence est Le pouvoir judiciaire de la Communauté européenne au stade actuel de l'évolution de l'Union. En choisissant ce titre, j'ai voulu souligner que, si la Communauté européenne et son évolution sont désormais indissociablement liées à l'ensemble caractérisé dans le traité de Maastricht comme l'Union européenne - dont elle constitue le noyau dur - le pouvoir judiciaire, lui, ne se voit reconnaître un rôle institutionnel éminent qu'à l'intérieur du seul pilier communautaire, à l'exclusion, pour l'essentiel, des deux piliers intergouvernementaux.
I1 me semble donc plus approprié de parler du pouvoir judiciaire de la Communauté européenne que du pouvoir judiciaire de l'Union européenne, ce qui correspond d'ailleurs à la dénomination de l'institution que j'ai l'honneur de présider. Cette dernière est la seule parmi les institutions de l'Union européenne qui continue à se présenter systématiquement comme «Cour de justice des Communautés européennes», et ce non seulement dans un cadre rigoureusement juridique, mais de façon générale.
Peut-être cette approche vous paraîtra-t-elle un peu démodée - un signe de l'esprit conservateur des juges - mais, pour ma part, il me semble qu'elle est de nature à rendre compte au mieux de la réalité du pouvoir judiciaire au stade actuel de l'évolution de l'Union européenne.
En parlant du pouvoir judiciaire, je fais évidemment référence non seulement à la Cour de justice et au Tribunal de première instance, mais aussi à l'ensemble des juridictions nationales de tous les Etats membres, qui sont les juges de droit commun dans l'application du droit communautaire.
En effet, le pouvoir judiciaire dans la Communauté apparaît distribué entre les organes juridictionnels communautaires, d'une part, et les juges nationaux chargés d'appliquer le droit communautaire à l'intérieur de leur sphère de compétence territoriale et fonctionnelle, d'autre part. Car dès son origine, la Communauté a été dotée d'une organisation judiciaire basée sur le principe de subsidiarité, même si ce principe n'a été explicitement reconnu que par le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.
Il y a en effet subsidiarité en ce sens que les organes juridictionnels de la Communauté n'ont été chargés que des compétences qui ne pouvaient être exercées utilement par les juridictions nationales.
Aujourd'hui, je souhaite commenter devant vous l'état actuel du pouvoir judiciaire dans la Communauté. Pour ce faire, j'aborderai successivement trois aspects qui me paraissent particulièrement significatifs: premièrement, la position institutionnelle de la Cour de justice et notamment son rôle constitutionnel; deuxièmement, le modèle d'organisation de la juridiction communautaire, fondée désormais`sur deux juridictions, la Cour de justice et le Tribunal de première instance; enfin, troisièmement, le rôle des juridictions nationales dans la mise en oeuvre judiciaire du droit communautaire.
Je voudrais exprimer également quelques réflexions sur les perspectives d'évolution du pouvoir judiciaire communautaire.
Il est reconnu que la force de la construction communautaire repose largement sur le droit, dont le respect est assuré par un pouvoir juridictionnel disposant des compétences nécessaires pour s'acquitter de sa tâche.
Le rôle du juge communautaire est défini à l'article 164 du traité instituant la Communauté européenne, qui prévoit que la Cour de justice assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité.
Si la Cour de justice a pu apporter une importante contribution à la consolidation de la Communauté européenne en tant que communauté de droit, ainsi qu'au progrès du processus d'intégration, c'est sans conteste grâce à une position institutionnelle solide. Cette dernière ne peut être entièrement assimilée à aucun modèle juridictionnel traditionnel, de la même façon, d'ailleurs, que le droit communautaire ne peut être réduit à aucun des modèles classiques de système juridique international ou national.
Bien que la Cour de justice ait indubitablement un caractère international, elle présente en effet des différences par rapport aux divers modèles de justice internationale que nous connaissons, comme celui de la juridiction internationale permanente qui est incarné par la Cour internationale de justice.
A cet égard, on relèvera avant tout le caractère obligatoire que revêt la juridiction de la Cour de justice à l'encontre des Etats membres de la Communauté, sans aucune exigence additionnelle de consentement et sans aucune possibilité de limitation ou de réserve.
D'un autre côté, la Cour de justice ne peut non plus être entièrement identifiée à aucun modèle juridictionnel national.
Ainsi, l'influence du modèle de droit national de la juridiction administrative sur l'organisation du contrôle de légalité exercé par la Cour, est évidente, mais ce contrôle de légalité est en même temps associé à une fonction de contrôle de constitutionnalité qui, dans les droits nationaux, s'exerce d'habitude séparément.
La fonction de la Cour de justice comme Cour constitutionnelle de la Communauté mérite d'être spécialement soulignée, étant donné qu'elle a notamment pris un poids de plus en plus important dans les années récentes.
J'aimerais clarifier à cet égard que la caractérisation de la Cour de justice en tant que Cour constitutionnelle ne repose pas seulement sur l'analogie entre les traités constitutifs et la Constitution. Certes, une telle similitude a été soulignée non seulement par la doctrine, mais aussi par la Cour elle-même, qui, à maintes reprises, a qualifié le traité de charte constitutionnelle de base et qui, surtout, a souvent interprété les traités avec des méthodes plus constitutionnelles qu'internationales.
Mais, au-delà de cette analogie entre les traités et la constitution, certaines des fonctions juridictionnelles qui incombent à la Cour s'apparentent à celles qui sont propres aux Cours constitutionnelles nationales.
I1 en est ainsi notamment du contrôle de la conformité avec les traités du droit communautaire dérivé, de la garantie de l'équilibre institutionnel, de la délimitation des compétences entre la Communauté et ses Etats membres, de la protection des droits fondamentaux et du contrôle préventif de la conformité avec les traités des accords de la Communauté avec des tiers.
Avant de formuler quelques commentaires sur ces fonctions constitutionnelles, j'aimerais souligner qu'il ne s'agit pas de fonctions juridictionnelles constitutionnelles au sens formel, car elles sont exercées à travers des voies procédurales diverses qui n'ont pas une nature exclusivement constitutionnelle, mais qui sont également destinées à la réalisation de fonctions d'un autre genre.
Le contrôle de la conformité avec les traités du droit communautaire dérivé s'exerce à travers le recours en annulation prévu à l'article 173 du traité CE, à travers l'examen préjudiciel de la validité des actes des institutions de la Communauté prévu à l'article 177 et enfin via le contrôle incident de la légalité des normes générales prévu à l'article 184.
Le fait que le «contrôle de légalité» prévu dans ces dispositions est conçu comme un contrôle de constitutionnalité apparaît clairement dans l'arrêt Les Verts, dans lequel la Cour de justice, à partir du texte de l'article 173 du traité - qui à ce moment-là, prévoyait seulement un contrôle de la légalité des actes du Conseil et de la Commission - a déclaré que les actes du Parlement européen produisant des effets juridiques à l'égard de tiers étaient également sujets à un tel contrôle. Cette conclusion était en effet principalement basée sur la considération que «la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses Etats membres ni ses institutions n'échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu'est le traité.»
En second lieu, la garantie de «l'équilibre institutionnel» - notion qui a dans le système communautaire une signification semblable à celle de la division des pouvoirs dans les Etats membres et qui a été utilisée dans la jurisprudence de la Cour dès les premières années du traité CECA - a une grande importance dans les conflits institutionnels, lesquels ont occupé de plus en plus la Cour dans les dernières années.
La résolution des conflits institutionnels n'est pas liée à une voie de recours spécifique mais est abordée à l'occasion de recours en annulation ou en carence, ce qui montre comment des voies procédurales inspirées du modèle du contentieux administratif national peuvent être utilisées de façon efficace pour l'exercice d'une juridiction de type constitutionnelle.
Sont particulièrement significatifs à cet égard les conflits relatifs à la base juridique des actes communautaires. En effet, dans un système de compétences d'attribution, le choix de la base juridique des actes entraîne d'importantes conséquences juridiques, dès lors que ce choix détermine l'organe ou les organes compétents, les modalités d'adoption de l'acte (unanimité, majorité simple ou majorité qualifiée au sein du Conseil), ainsi que la nécessité éventuelle (et les modalités) de l'intervention du Parlement européen.
Le contentieux interinstitutionnel sur la base juridique des actes communautaires s'est développé à partir de l'affaire dite des préférences généralisées, tranchée par l'arrêt du 26 mars 1987.
Dans son action devant la Cour introduite sur base de l'article 173, la Commission contestait uniquement la base juridique des deux règlements du Conseil établissant les conditions d'un système de préférences généralisées pour l'année 1986, sans attaquer le contenu des règlements en cause. Le Conseil souleva des doutes quant à la recevabilité de l'action de la Commission dès lors qu'il n'existait pas de véritable litige sur le fond de l'affaire.
A cet égard, la Cour se borna à relever que l'article 173 du traité donne à la Commission et à tout Etat membre le droit de contester, par un recours en annulation, la légalité de tout règlement du Conseil, sans que l'exercice de ce droit soit conditionné par la justification d'un intérêt pour agir.
Dans ses conclusions, l'avocat général Lenz mit en exergue la nature constitutionnelle de cette affaire. Il attira l'attention sur le fait que dans les systèmes légaux de l'Allemagne, de l'Espagne, de la France et de l'Italie, qui disposent de cours constitutionnelles, un conflit de compétences portant sur l'étendue des droits ét obligations des institutions étatiques constituait une controverse juridique, et que ces affaires devaient être déférées aux cours constitutionnelles.
L'arrêt bien connu rendu par la Cour dans l'affaire Tchernobyl s'inscrit également dans la perspective de la garantie de l'équilibre institutionnel.
Dans cet arrêt, la Cour de justice a, par voie jurisprudentielle, reconnu au Parlement européen une légitimation active pour attaquer les actes du Conseil, légitimation limitée aux moyens nécessaires pour la défense de la compétence propre du Parlement. La Cour, qui, moins de deux années auparavant, dans un arrêt relatif à la «comitologie», avait considéré que les dispositions applicables en leur état actuel ne lui permettaient pas de reconnaître une légitimation active au Parlement européen par la voie jurisprudentielle, rectifia ainsi sa propre jurisprudence sur base d'une motivation axée sur sa propre fonction en tant que garante de l'équilibre institutionnel au sein de la Communauté.
I1 est intéressant de constater que le traité de Maastricht sur l'Union européenne a ensuite consacré expressément la légitimation active du Parlement européen dans des termes repris de cette jurisprudence et a accordé une légitimation comparable - c'est-à-dire dirigée vers la défense de ses compétences propres - à la future Banque centrale européenne ainsi que, durant la seconde phase de l'union économique et monétaire, à l'Institut monétaire européen. La fonction de la Cour en tant que garante de l'équilibre institutionnel a été ainsi confirmée et renforcée.
En troisième lieu, et encore plus clairement qu'en relation avec les conflits institutionnels, la nature constitutionnelle de la juridiction de la Cour de justice apparaît quand on se réfère à la délimitation des compétences entre la Communauté et ses Etats membres.
I1 s'agit certainement d'une des caractéristiques les plus marquantes du système juridique communautaire: il n'est pas loisible aux Etats membres de déterminer de façon unilatérale ou même collectivement - si ce n'est en amendant les Traités constitutifs - l'étendue des compétences qu'ils ont conférées à la Communauté, puisque les conflits de compétence entre les Etats et la Communauté sont soumis à la juridiction de la Cour.
Cette fonction s'exerce au travers des procédures en manquement, des questions préjudicielles, des recours en annulation (introduits principalement par les Etats membres contre des actes du Conseil, normalement en relation avec le choix de la base juridique) ainsi que des avis dont il est question à l'article 228 du traité CE.
On a parfois dit que, dans de telles affaires, la Cour avait tendance à trancher en faveur de la compétence communautaire et que, ce faisant, elle agissait comme le moteur d'une intégration de type fédéraliste. Je ne partage pas cette opinion. Certes, pendant de longues années la Communauté a été la partie la plus faible dans de tels conflits et à ce titre elle avait besoin d'être davantage protégée que les Etats membres. Mais la Cour n'hésite pas à rejeter une compétence communautaire lorsqu'elle considère qu'une matière donnée relève de la compétence des Etats membres. Je pense par exemple à des affaires dans lesquelles la Cour s'est clairement démarquée des arguments de type «intégrationniste» de la Commission, à savoir son avis sur l'Accord OMC et l'arrêt rendu dans l'affaire Allemagne/Commission sur la politique de l'immigration.
Dans son avis relatif à la compatibilité de l'Accord OMC avec le traité, la Cour a rejeté l'argument de la Commission selon lequel la Communauté devait être seule compétente pour conclure des Accords multilatéraux sur le commerce des biens, services et droits de la propriété intellectuelle. La Cour a considéré au contraire que la Communauté n'avait une compétence exclusive que pour conclure des accords sur le commerce des produits et que la compétence pour conclure des accords sur les services et la propriété intellectuelle était partagée entre la Communauté et ses Etats membres. Dans le cadre de cet avis, la Cour insista sur le fait qu'une simple pratique antérieure ne pouvait servir de base pour justifier l'attribution de nouvelles compétences aux institutions.
Dans l'affaire Allemagne e.a./Commission, plusieurs Etats membres introduisirent une requête en annulation à l'encontre d'une décision de la Commission établissant une procédure de communication préalable et de consultation relative aux politiques d'immigration des Etats membres à l'égard des pays tiers.
La Cour accueillit partiellement la requête dans la mesure où la promotion de l'intégration culturelle des travailleurs immigrants de pays tiers ne relevait pas de la compétence de la Commission prévue à l'article 118.
A mes yeux, c'est donc davantage comme «gardienne de la constitution» que comme «moteur de l'intégration» que la Cour devrait être décrite.
La compétence exclusive de la Cour de justice pour décider les conflits des compétences entre la Communauté et les Etats membres a été mise en cause par la Cour constitutionnelle fédérale allemande, le Bundesverfassungsgericht, dans son arrêt bien connu sur le traité de Maastricht.
La Cour constitutionnelle se considère en effet compétente pour contrôler si des mesures normatives adoptées en vertu du traité par les institutions communautaires dépassent les limites des droits souverains qui leur ont été transférés conformément à la constitution allemande. Si la Cour constitutionnelle allemande devait conclure que les institutions communautaires auraient débordé le cadre de leurs pouvoirs, elle considère que les actes en cause ne seraient pas obligatoires dans le domaine de la souveraineté allemande.
Il y a des éléments pour espérer que l'arrêt sur le traité de Maastricht de la Cour constitutionnelle ne doit pas être compris en ce sens que la Cour constitutionnelle allemande envisagerait de contrôler systématiquement les actes communautaires, et notamment ceux dont la validité aurait été déjà examinée par la Cour de justice. En effet, une telle démarche constituerait un empiétement sur le pouvoir de la Cour de justice et une atteinte grave à l'application uniforme du droit communautaire dans l'ensemble des Etats membres.
On peut plutôt espérer que cet arrêt doit être compris comme une réaffirmation de la réserve de contrôle constitutionnel pour la situation hypothétique où il devrait y avoir un conflit radical entre des règles du droit communautaire et des principes constitutionnels fondamentaux.
A mon avis, au stade actuel de l'évolution du droit communautaire, il n'y a pas de solution logiquement satisfaisante pour un tel conflit, qui, au demeurant, est hautement invraisemblable, pour ne pas dire impossible, compte tenu du fait que les valeurs constitutionnelles des Etats membres sont incorporées dans le droit communautaire par la voie des principes juridiques généraux communs aux systèmes juridiques des Etats membres.
Un point particulier de l'arrêt de la Cour constitutionnelle allemande mérite un bref commentaire. Il s'agit de l'affirmation selon laquelle il y aurait eu dans le passé une extension dynamique du domaine d'application des traités sur la base d'une application généreuse de l'article 235.
A cet égard, il convient de souligner que, si application généreuse de l'article 235 il y a eu, ce que je n'aimerais ni confirmer ni contester, celle-ci n'a certainement pas été le fait de la Cour de justice, qui n'a jamais été saisie d'une demande visant à établir que la Communauté aurait outrepassé les pouvoirs qu'elle détient en vertu de l'article 235.
En fait la Cour s'est prononcée récemment dans un sens plutôt restrictif sur l'application de cet article dans son avis, émis le 29 mars dernier, sur la compatibilité de l'adhésion de la Communauté européenne à la Convention européenne de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Dans cet avis, la Cour a considéré que l'article 235 ne pouvait constituer un fondement suffisant pour une opération telle que l'adhésion de la Communauté à la Convention européenne des droits de l'homme, car une telle adhésion aurait une envergure constitutionnelle et ne saurait donc être réalisée sans une modification préalable du traité.
En ce qui concerne l'article 235, la Cour a notamment relevé que:
«L'article 235 vise à suppléer l'absence de pouvoirs d'action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité, dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d'atteindre l'un des objets fixés par le traité.
Faisant partie intégrante d'un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d'attribution, cette disposition ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de la Communauté au-delà du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions du traité, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de la Communauté. Elle ne saurait en tout cas servir de fondement à l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, à une modification du traité échappant à la procédure que celui-ci prévoit à cet effet.»
La Cour est également compétente pour formuler des avis sur la compatibilité avec le traité d'accords que la Communauté envisage de conclure avec un ou plusieurs Etats tiers ou organisations internationales.
Ces avis, qui représentent un véritable contrôle préventif de constitutionnalité, peuvent d'ailleurs avoir pour objet non seulement la question de la compatibilité matérielle d'un projet d'accord avec le traité mais aussi le contrôle de la compétence de la Communauté et des institutions communautaires pour la conclusion d'un traité déterminé.
Comme exemples récents d'avis de la Cour, on citera les avis 1/91 et 1/92 sur la compatibilité avec le traité du projet d'accord relatif à l'Espace économique européen, l'avis 1/94 sur la compétence de la Communauté pour conclure l'accord constitutif de l'Organisation mondiale du commerce, ainsi que l'avis 2/94 sur la compatibilité de l'adhésion de la Communauté européenne à la Convention européenne de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Ce dernier avis illustre également la nature constitutionnelle de la juridiction de la Cour de justice dans la mesure où il s'inscrit dans une jurisprudence qui place le respect des droits fondamentaux au coeur du droit communautaire, par référence aux principes communs aux systèmes constitutionnels des Etats membres. Je ne reviendrai pas ici sur cette jurisprudence bien connue.
Permettez-moi maintenant d'aborder le deuxième sujet que j'avais annoncé, à savoir la structure actuelle de la juridiction communautaire.
A l'origine le système judiciaire communautaire comportait une seule instance juridictionnelle. C'est en 1988 qu'un Tribunal de première instance a été adjoint à la Cour de justice en vertu d'une décision du Conseil prise sur le fondement de l'article 168 A, introduit dans le traité par l'Acte unique européen. Comme il ressort de la motivation de cette décision, le Tribunal de première instance a été mis en place, d'une part, pour améliorer la protection juridictionnelle des justiciables par la création d'un double degré de juridiction pour les recours nécessitant un examen approfondi de faits complexes, et d'autre part, pour décharger la Cour de justice afin de lui permettre de concentrer son activité sur sa tâche essentielle d'assurer une interprétation uniforme du droit constitutionnel.
Après la modification de l'article 168 A du traité introduite par le traité de Maastricht, il est possible de transférer au Tribunal de première instance la compétence pour connaître toute sorte de recours autres que le recours préjudiciel. Toutefois, à l'heure actuelle, le partage des compétences entre la Cour et le Tribunal reste fondé sur des critères liés à la nature du requérant: les recours introduits par les Etats sont connus par la Cour, les recours des particuliers par le Tribunal. Si ces critères présentent l'avantage de la clarté, ils posent cependant des problèmes de compétence concurrente lorsque, devant les deux juridictions, sont portées des affaires ayant le même objet, soulevant la même question d'interprétation ou mettant en cause la validité du même acte.
De tels cas se présentent en particulier dans le domaine de la concurrence et notamment en matière d'aides d'Etat. A titre d'exemple, un Etat membre, qui est destinataire d'une décision de la Commission relative à une aide d'Etat, peut introduire une action devant la Cour, tandis que le bénéficiaire de l'aide ou un de ses concurrents attaque la même décision devant le Tribunal.
L'article 47, paragraphe 3, du Statut de la Cour permet à chacune des deux juridictions de suspendre la procédure jusqu'au prononcé de l'arrêt de l'autre juridiction. En outre, lorsqu'il s'agit de demandes visant à l'annulation du même acte, le Tribunal peut aussi se dessaisir afin que la Cour puisse statuer sur l'ensemble des demandes.
L'article 47 a été, en pratique, mis en oeuvre de façon variée, selon les circonstances de l'espèce. Aucune pratique constante ne s'est dégagée, car les décisions ont dû être prises au cas par cas, en mettant chaque fois en balance des intérêts divers et parfois contradictoires, à savoir notamment:
Les cas où le Tribunal traite d'abord ses affaires en clarifiant les questions de fait sont susceptibles de soulever certains problèmes. En effet, si le Tribunal de première instance décide d'une ou plusieurs affaires connexes, en cas de pourvoi, la Cour est liée par les constatations de fait du Tribunal dans ces affaires, tandis que, si d'autres affaires connexes sont traitées directement par la Cour, elle n'est pas liée par ces constatations. Une telle situation peut se révéler difficile à gérer.
Pour pallier à ces difficultés la Cour et le Tribunal ont l'intention de présenter au Conseil une proposition de modification de la décision instituant le Tribunal de première instance afin que celui-ci se voie reconnaître compétence, en matière de concurrence, pour connaître également les recours introduits par les Etats.
Une telle modification serait de nature à résoudre les problèmes les plus graves. Bien évidemment, il y aurait encore des situations de juridiction concurrente, notamment lorsque des affaires connexes viennent au Tribunal par voie de recours directe et à la Cour de justice par la voie préjudicielle. Mais cet aspect n'est qu'une manifestation particulière du problème consubstantiel à l'existence de la procédure préjudicielle. En effet, à certains égards, un problème, certes non identique, mais comparable, se pose lorsque des questions juridiques sont soulevées par la voie d'un recours préjudiciel alors qu'elles font l'objet en même temps d'un recours en manquement intenté par la Commission contre un Etat membre.
La fonction d'assurer le respect du droit communautaire n'incombe pas exclusivement à la Cour de justice, et au Tribunal qui lui est adjoint afin de connaître de certains recours en première instance. Elle travaille en effet également en collaboration avec l'ensemble des juridictions de tous les Etats membres, qui sont les juges de droit commun dans l'application du droit communautaire vis-à-vis des particuliers.
Ce rôle central du juge national découle largement de certains principes généraux fondamentaux de droit communautaire, développés par la jurisprudence de la Cour, à savoir les principes de l'effet direct et de la primauté ainsi que, plus récemment, le principe de la responsabilité de l'Etat pour les dommages causés aux particuliers en raison d'un violation du droit communautaire.
Je ne rappellerai pas ici le contenu de ces principes bien connus, mais j'aimerais faire certaines observations sur leur incidence sur le rôle des juridictions nationales.
Premièrement, c'est aux juridictions nationales qu'il appartient de mettre en oeuvre ces principes.
Il en est ainsi de l'effet direct qui n'est pas une simple technique d'insertion de la règle communautaire dans l'ordre juridique interne, mais le résultat d'une conception du droit communautaire comme un ordre dont les sujets ne sont pas seulement les Etats membres, mais aussi les particuliers, titulaires de situations juridiques subjectives - droits et obligations - directement créées par l'ordre juridique communautaire. Or, ce sont les juridictions nationales qui doivent sauvegarder les droits subjectifs créés par les normes d'effet direct, normes qui, selon l'expression consacrée par la jurisprudence de la Cour, se caractérisent justement parce qu'elles créent des droits que les particuliers peuvent faire valoir devant les juridictions nationales.
C'est également au juge national qu'il appartient de faire respecter le principe de la primauté du droit communautaire sur le droit interne, principe consacré par l'arrêt Costa/Enel de 1964 et précisé par l'arrêt Simmenthal de 1978. La Cour de justice a en effet déduit du principe de la primauté l'obligation pour tous les juges nationaux d'appliquer pleinement le droit communautaire à l'intérieur de leur sphère de compétence et de protéger les droits conférés aux particuliers, en laissant non appliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, qu'elle soit antérieure ou postérieure à la norme communautaire.
Enfin, le juge national est également chargé de l'application du principe de la responsabilité de l'Etat pour les dommages causés aux particuliers en raison de la violation du droit communautaire.
Ce principe, qui n'avait précédemment été qu'esquissé au détour de l'un ou l'autre arrêt, a été clairement reconnu par l'arrêt du 19 novembre 1991 dans l'affaire Francovich et précisé dans l'arrêt Brasserie du pêcheur et Factortame du 5 mars 1996. En vertu de ce principe, les particuliers lésés ont droit à réparation dès lors que la règle de droit communautaire violée a pour objet de leur conférer des droits, que la violation est suffisamment caractérisée et qu'il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les particuliers. C'est au juge national qu'il appartient de vérifier que ces conditions sont réunies.
A la base de la jurisprudence relative aux principes susmentionnés se trouve, de façon plus ou moins explicite selon les cas, le principe de la protection juridictionnelle effective des droits des particuliers, protection qui constitue un des piliers du raisonnement qui a conduit la Cour à reconnaître l'effet direct dans l'arrêt Van Gend en Loos, la primauté dans les arrêts Costa et Simmenthal puis la responsabilité de l'Etat dans l'arrêt Francovich, comme cela a été expressément souligné dans l'arrêt Brasserie du pêcheur/Factortame III.
Les principes en cause comportent une imbrication du droit communautaire et du droit national qui atteint un degré d'intensité sans précédent dans les rapports entre droit international et droit interne des Etats.
Une telle imbrication n'est pas sans provoquer des bouleversements de conceptions dogmatiques profondément ancrées dans certains systèmes juridiques nationaux.
Ainsi, pour prendre seulement quelques exemples, l'effet direct tel que développé par la jurisprudence de la Cour s'est avéré spécialement difficile à assimiler à partir d'une conception dualiste des rapports entre l'ordre juridique international et l'ordre juridique interne.
La primauté du droit communautaire se heurte, dans les cas les plus extrêmes - à savoir ceux qui mettent en cause un conflit entre le droit communautaire et des règles constitutionnelles nationales - à la conception de la hiérarchie normative enracinée dans la plupart des Etats.
Enfin, la responsabilité de l'Etat du fait d'actes imputables au pouvoir législatif - telle que développée dans l'arrêt Brasserie du pêcheur/Factortame III - comporte une modification très sensible par rapport aux régimes traditionnels de la responsabilité des pouvoirs publics existants dans beaucoup d'Etats membres.
Ces quelques exemples font apparaître le rôle éminent et souvent difficile qui incombe aux juridictions nationales lorsqu'elles sont amenées à mettre en oeuvre de façon concrète l'articulation entre le droit communautaire et le droit national.
A cet égard, on ne saurait négliger le fait que les juges nationaux exercent leur rôle de juge communautaire en tant que juges nationaux.
En énonçant cette vérité de La Palice, j'entends souligner que la compétence territoriale et fonctionnelle des juridictions nationales reste régie, sauf exceptions, par le droit national et que, par conséquent, la mise en oeuvre judiciaire du droit communautaire - comme d'ailleurs sa mise en oeuvre administrative - s'effectue dans le cadre des règles d'organisation et de procédure du droit national.
C'est pourquoi l'on parle de principe de l'autonomie procédurale (et institutionnelle) des Etats membres - principe dont l'intérêt réside dans ses limites plutôt que dans son contenu.
Le principe de l'autonomie procédurale et ses limites essentielles ont été énoncés notamment dans les arrêts Rewe et San Giorgio. Ainsi en l'absence de réglementation communautaire en la matière, il appartient à l'ordre juridique interne de chaque Etat membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de l'effet direct du droit communautaire étant entendu que ces modalités ne peuvent être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne et qu'elles ne sauraient être aménagées de manière à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire.
On peut constater une certaine érosion de ce principe en ce sens que le droit communautaire semble limiter progressivement le domaine de l'autonomie procédurale nationale en vertu des exigences tenant à la protection juridictionnelle effective.
L'exemple le plus spectaculaire est probablement celui de la protection juridictionnelle provisoire (arrêts Factortame, Zuckerfabrik, Suederdithmarschen et Atlanta), mais il y a d'autres exemples.
Ainsi, l'arrêt Oleificio Borelli, du 3 décembre 1992, comporte probablement l'interférence la plus profonde dans l'autonomie procédurale nationale dans la mesure où il impose à une juridiction nationale de déclarer recevable un recours contre un acte qui, selon le droit national, ne serait pas attaquable au motif qu'il s'agirait d'un acte purement préparatoire.
La raison de cette interférence est que, tout en étant préparatoire, l'acte en cause apparaissait comme pleinement déterminant d'un acte communautaire postérieur et était donc de nature a le vicier, mais la juridiction communautaire n'était pas appropriée pour en réviser la légalité parce qu'il s'agissait d'un acte national.
En matière de directives, on peut se rappeler de l'arrêt Emmott, dont la portée a été néanmoins limitée par les arrêts postérieurs Steenhorst-Neerings et Johnson.
A la lumière de ces derniers arrêts, l'arrêt Emmott peut être expliqué par les circonstances de l'espèce et il doit être en fin de compte compris comme une application particulière de la jurisprudence Rewe/San Giorgio en ce sens qu'il s'agissait bien d'une situation dans laquelle le droit national rendait impossible l'exercice de droits fondés sur la directive.
Enfin, deux arrêts du 14 décembre 1995 - les arrêts Peterbroeck et Van Schijndel - sont intéressants parce qu'ils arrivent à des conclusions différentes, en fonction des circonstances, sur la possibilité, pour le juge national, de prendre en considération le droit communautaire en écartant des règles de procédure nationales.
A mon avis, l'analyse de la jurisprudence fait apparaître que les limites importantes de l'autonomie procédurale des Etats membres au titre de la protection effective des droits des justiciables ne sont en fin de compte que des manifestations de la double réserve exprimée déjà dans les arrêts Rewe et San Giorgio: «non discrimination» des actions destinées à sauvegarder les droits fondés sur le droit communautaire par rapport à celles concernant des recours internes similaires et interdiction de règles procédurales qui aboutissent en fait à rendre impossible ou excessivement difficile l'exercice de droits reconnus par le droit communautaire.
Mais la jurisprudence montre également la diversité des cas de figure qui peuvent se poser au regard de l'application de ces critères.
En termes généraux, il me semble que les juges nationaux ont su réaliser l'effort intellectuel nécessaire pour s'adapter à leur rôle de juge communautaire.
Le système s'est avéré efficace grâce au mécanisme de coopération entre les juridictions nationales et la Cour de justice prévu par les Traités, à savoir la procédure préjudicielle.
La compétence préjudicielle de la Cour constitue sans doute l'élément le plus important de l'ensemble du système judiciaire communautaire.
Dès lors que les tribunaux nationaux sont responsables pour l'application judiciaire du droit communautaire à l'intérieur de leur juridiction territoriale et fonctionnelle, une telle décentralisation entraîne un risque potentiel pour l'interprétation uniforme des règles communes.
Ce phénomène est bien connu en relation avec ce que l'on nomme communément les «lois uniformes» adoptées au moyen d'accords internationaux, dont l'uniformité est souvent mise à mal au fil du temps en raison des interprétations divergentes des mêmes règles par les tribunaux des différents Etats.
Le système des qùestions préjudicielles organisé par les traités constitutifs a précisément pour objet de rendre possible une interprétation uniforme du droit communautaire nonobstant son application par les organes juridictionnels des différents Etats membres. Sa fonction est donc de servir comme instrument de coopération entre, d'une part, les organes juridictionnels des Etats membres, chargés de l'application des normes, et, d'autre part, l'organe juridictionnel propre à la Communauté, la Cour de justice, chargée de son interprétation, laquelle doit être uniforme pour l'ensemble de la Communauté.
Ce système, sur lequel je ne m'attarderai pas, a ainsi rendu possible que les juges nationaux jouent pleinement leur rôle de juge communautaire sans mettre en danger l'uniformité du droit commun qu'ils appliquent.
A titre de considérations finales, j'aimerais ébaucher quelques réflexions sur les perspectives d'évolution du système judiciaire communautaire. Je le ferai très brièvement et en considérant l'avenir à court terme, car il me semble très hasardeux de spéculer sur l'évolution du pouvoir judiciaire dans I'Europe du prochain siècle dont la configuration dépendra de l'évolution de l'Union européenne, qui me semble encore très incertaine.
Malgré des idées, parfois spectaculaires, qui sont lancées ici et là, la Conférence intergouvernementale en cours ne semble pas s'orienter à ce stade vers des modifications substantielles du système judiciaire communautaire.
La position institutionnelle de la Cour paraît respectée et son rôle constitutionnel pleinement accepté. A cet égard, le fait que la Cour des comptes, le Comité économique et social, le Comité des régions, mais aussi les régions elles-mêmes et les Parlements nationaux des Etats membres expriment certaines revendications d'accès à la Cour pour assurer le respect de leurs domaines de compétence me paraît symptomatique.
Pour ce qui est de la structure de la juridiction communautaire, le Tribunal de première instance s'est entre-temps consolidé comme la juridiction administrative communautaire chargée du contrôle de la légalité sur la base de recours des particuliers.
A mon avis, il serait envisageable de lui attribuer encore, outre les recours des Etats en matière de concurrence, qui mettent en cause les mêmes actes que les particuliers peuvent contester, certains recours intentés par les Etats qui soulèvent des problèmes de fait complexes et qui n'ont normalement pas de portée constitutionnelle, tels les recours des Etats en rapport avec le FEOGA.
En revanche, tante les questions préjudicielles, dont le traité exclut le transfert au Tribunal de première instance, que les recours interinstitutionnels et les recours en manquement devraient rester du ressort de la Cour. Non seulement, ils ne semblent pas appropriés pour un double degré de juridiction, mais d'autre part, ils soulèvent le plus souvent des problèmes constitutionnels. Même la déclaration la plus banale d'un manquement d'un Etat membre à ses obligations en vertu du traité revêt à mon sens une portée constitutionnelle.
I1 me semble donc que, sous réserve des aménagements que je viens d'ébaucher, le partage des compétences entre la Cour et le Tribunal de première instance peut être considéré comme presque pleinement réalisé.
La question qui pourrait se poser dans un proche avenir est celle de la nécessité ou de l'opportunité de créer une ou plusieurs juridictions spécialisées de première instance à côté du Tribunal ou d'introduire au sein de celui-ci certaines chambres spécialisées.
Dans son rapport au groupe de réflexion chargé de la préparation de la Conférence intergouvernementale, la Cour, tout en soulignant que le nombre de juridictions ne devrait pas être augmenté - à moins qu'il n'y ait des raisons objectives pour le faire - n'a pas exclu l'éventualité de la création de juridictions spécialisées.
Dans sa contribution, le Tribunal a, en revanche, exprimé ses réserves sur ce point.
L'évolution du contentieux de la marque communautaire constituera à cet égard le premier banc d'essai, car il risque de produire un encombrement d'affaires au Tribunal de première instance et il exigera sans doute des aménagements importants. Je suis en mesure d'affirmer que le Tribunal de première instance est en train de développer une réflexion approfondie sur les modalités les plus appropriées pour répondre à ce défi.
Enfin, comme la Cour l'a souligné dans son rapport à la Conférence intergouvernementale, il paraît essentiel de préserver le rôle des juges nationaux comme juges communautaires ordinaires ainsi que leur possibilité de coopérer avec la Cour par le biais de la procédure préjudicielle.
A mon avis un tel système décentralisé reste le plus approprié au regard du système d'administration décentralisé qui caractérise la Communauté au stade actuel de l'évolution de l'Union.
Je conclurai ces quelques réflexions en rappelant le message principal que contient le rapport adressé par la Cour au groupe de réflexion chargé de la préparation de la Conférence intergouvernementale.
Ce message est le suivant: afin de maintenir les caractéristiques essentielles de l'ordre juridique communautaire, il est indispensable que la fonction et les prérogatives des organes juridictionnels soient sauvegardées dans l'exercice de révision qui s'annonce.
En adressant ce message aux responsables politiques, la Cour ne s'est pas laissé entraîner par un esprit corporatiste, mais par le souci de préserver et d'améliorer la Communauté européenne en tant que communauté de droit.
Gil Carlos Rodriguez Iglesias est Président de la Cour de justice des Communautés européennes depuis octobre 1994. Professeur titulaire de chaire en droit public international à l'université de Grenade, M. Rodriguez Iglesias, docteur en droit, a enseigné à l'université d'Oviedo (1968-1969), à l'Institut de droit public de l'université de Freiburg (D) (1970-1972), puis à l'université autonome de Madrid et à l'université Complutense de Madrid (1974-1977). Professeur au département de droit international de l'université Complutense de Madrid à partir de 1979, il enseigne également à partir de 1982 à l'université d'Extremadura, puis à Grenade avant d'être nommé juge à la Cour de justice des Communautés européennes en 1984. Il a publié en collaboration avec Diego J. Linan Nogueras, El derecho comunitario europeo y su applicacion judicial, (Madrid, Civitas, 1993).